财政专项资金是党委和政府围绕经济社会发展目标，集中财力解决重点问题，调节和促进经济社会发展的重要手段。加强和规范财政专项资金的管理，是加快公共财政体制建设的客观要求，也是财政部门推进依法理财、建设法治财政的重要着力点。近年来，江苏省财政厅在财政部的大力指导下，按照省委、省政府的要求，在推进专项资金科学化、精细化和法制化管理方面做了一些工作，取得了一定成绩。
一、 江苏省财政专项资金管理基本情况
2008年,江苏省级财政年初预算安排的专项资金总额为420亿元，占一般预算支出的76%；2009年省级财政年初预算安排的专项资金总额为498亿元，占一般预算支出的77%。为进一步发挥财政资金的导向作用，有效提高财政资金的使用效益，优化调整财政支出结构，增强政府宏观调控能力，近年来，江苏省在加强和规范专项资金管理方面采取了一系列措施。
（一）整合优化资金。2008年下半年，江苏省财政厅把原先共32项经济类专项发展资金进行归类、合并、压缩后重新设立成6大类专项，并按照资金使用方向和支持内容，细化为17个小项，每项专项资金都制定了具体管理办法，规范专项资金及项目的申请、拨付、使用、管理、监督和绩效评价工作，形成了“资金＋管理办法＋评价办法”的规范模式。
2009年，江苏省财政厅将原63项省级财政支农专项资金整合为7大类，并按使用方向和支持内容划分为32小项。制定了《江苏省财政厅关于整合后省级财政支农专项资金使用与管理问题的通知》（苏财办【2009】6号），对整合后的专项资金设置、制度建设、部门分工、监督检查等都提出了明确的要求。
（二）规范分配程序。江苏省财政厅会同省科技厅落实省级科技成果转化专项资金时，专业评审第一次采取网络评审方式，综合评审进一步增加专家数量、优化专家组结构，立项资助建议经省科技成果转化资金管理协调小组讨论后，在新华日报、江苏科技网等媒体进行公示。
（三）推进绩效评价。江苏省财政厅制定完善了《江苏省财政支出绩效评价办法（试行）》、《江苏省省级财政项目支出绩效评价暂行办法》、《江苏省规范中介机构参与省级财政项目支出绩效评价工作的管理办法》、《项目支出绩效评价操作规程》等一系列绩效评价工作制度，并建立起绩效评价指标库、专家库、第三方评价中介库和财政绩效信息管理系统。
尽管上述各项措施的实施对加强和规范专项资金的管理起到了积极的作用，但江苏省专项资金管理仍然存在设置偏多、项目分散、监管乏力、退出艰难、绩效不优等问题。为从根本上解决上述问题，江苏省财政厅着手通过法的形式和手段来规范专项资金的设立审批、调整撤销、预算执行和绩效评价，使专项资金实现由“人为设立”向“依法设立”、“人为分配”向“依法分配”、“人为管理”向“依法管理”的转变。
二、《江苏省省级财政专项资金管理办法》立法工作情况
2008年底，江苏省财政厅向省政府提出以政府规章的形式出台《江苏省省级财政专项资金管理办法》（以下简称《办法》）的立法建议。在《办法》被列入2009年省政府规章立法计划后，江苏省财政厅以法规处为主成立了立法工作小组，并立即着手起草工作。在系统论证、全面调研的基础上，工作小组认真撰写初稿。在对初稿多次修改后，形成草案于2009年10月上报省政府。草案上报政府后，江苏省财政厅积极配合省法制办做好征求意见、立法协调、修改完善、组织座谈、实地调研等工作。对争议较大的问题，江苏省财政厅进行认真梳理，并逐条组织讨论研究。对个别分歧较大的条款，江苏省财政厅专门与提出不同意见的厅局进行沟通协商，耐心解释，努力形成共识。江苏省领导和财政厅领导对专项资金立法工作都十分重视，江苏省省长罗志军专门就抓紧专项资金立法工作作出重要批示，常务副省长赵克志亲自提出修改意见，江苏省财政厅党组书记厅长潘永和多次指示厅法规处要抓紧完成立法工作，尽快促成《办法》的出台。分管此项工作的王正喜副厅长亲自参与《办法》的起草、修改和调研工作，并带领法规处与相关部门进行沟通协调。厅法规处集中一切力量，加班加点，认真对待每一项具体立法工作，并及时向厅领导汇报立法进展和《办法》修改情况。在江苏省财政厅不懈努力下，历时一年半，前后修改近20稿，《办法》最终于2010年6月2日经省政府第48次常务会议审议并顺利通过，6月10日省政府第63号令正式发布。
三、《办法》主要特点
《办法》的出台是近年来江苏省财政法制建设的一件大事，填补了江苏省在财政支出方面的立法空白，是江苏省财政系统实施财政科学化精细化管理，加强依法行政、依法理财的重要体现。对于充分发挥财政资金引导和杠杆作用，优化财政支出结构，集中力量支持和引导产业结构调整，加快转变经济发展方式，促进江苏省社会经济又好又快发展具有十分重要的意义。《办法》主要有以下几个特点：
（一）界定概念清晰。尽管专项资金一词在国家法律法规中出现过，但未有法律法规对专项资金作出解释，其概念比较模糊。为使《办法》对专项资金作出明确清晰的界定，江苏省财政厅进行了深入的调研。从日常工作实践来看，省级专项资金是指除基本支出以外的，为完成特定的行政工作任务或者事业发展目标，由省级财政性资金安排的，在一定时期内具有专门用途的资金；包括用于满足单位履行职能和自身特殊事项需要的单位发展支出、用于满足省直系统社会事业发展所需的省直发展支出和用于专项补助下级政府按照省级要求负责实施项目的市县发展支出。省直发展支出和市县发展支出这两类专项资金一般情况下只编入省级总预算，不编入部门预算，由省财政统一安排管理，使用方式是由省级业务主管部门负责审核需要使用资金的项目，省财政负责核拨项目资金。这两类专项资金规模大、覆盖面广，已经成为贯彻执行省委、省政府决策目标，实施宏观调控，支持江苏省社会经济改革与发展、完成省内重大事业发展专项目标的重要手段，同时也是财政管理中急需规范的重点。因此，《办法》第二条明确，专项资金是指为实现某一事业发展和政策目标，或者完成特定工作任务，由省级财政性资金安排的，在一定时期内具有专门用途的资金。专项资金主要用于省级发展支出和对市、县（市）的专项转移支付。
而单位发展支出这类专项资金编入部门预算，一般情况下金额较小，涉及面较窄，在预算批复后，由部门负责管理和使用。江苏省已经建立起比较完整的部门预算管理制度体系，因此对这类专项资金的管理比较成熟和规范。《办法》确立的省直发展支出、市县发展支出的管理模式与单位发展支出现行的管理模式不一样，因此，《办法》第四十二条进一步明确，纳入省级各单位部门预算的专项资金，按照省级部门预算管理制度执行。
（二）确立进退机制。为彻底解决设置偏多、项目分散、退出艰难等问题，《办法》第三章专门对专项资金的设立、调整和撤销程序作出具体规定。第九、十、十一、十二、十四条规定了专项资金的设立条件和程序，明确设立专项资金应当由业务主管部门提出申请，经省级财政部门审核后报省政府批准；中央财政专项补助资金要求省级财政安排配套资金的，由省级财政部门批准。专项资金应当明确执行期限，除法律法规另有规定的外执行期限一般不得超过5年。第十五、十六条规定执行期内需要调整、执行期限届满需要延期的应当按规定报批或重新申请设立。第十七条规定了撤销专项资金的条件和程序，即在客观情况发生变化，专项资金的绩效达不到主要预期目标，以及专项资金的管理、使用存在严重问题的情况下，由省级财政部门会同省级业务主管部门，或者省级财政部门直接报请省政府调整、撤销该专项资金。
为保证专项资金进退机制的正常运转，《办法》第十八、十九条设立了专项资金年度目录制度，规定省级财政部门每年应当对专项资金的设立、调整和撤销情况进行梳理，并将梳理结果报省政府审议，由省政府确定下一年度专项资金目录。专项资金目录应当作为编制年度预算草案的重要依据。执行期限届满后不再纳入下一年度专项资金目录，未纳入专项资金目录的，财政部门不再安排资金。建立专项资金年度目录制度是《办法》在专项资金管理方式上的一大创新。其主要目的是促使财政部门和业务主管部门定期梳理专项资金使用情况，及时了解和清理期限届满的专项资金，防止延期不退造成资金的闲置浪费，提高专项资金管理的科学化精细化水平。
（三）严格预算执行。专项资金支出是否严格按照批复的预算执行关系到财政政策的严肃性和国家财经秩序的稳定性，是专项资金管理的关键所在。《办法》第四章对专项资金支出的预算执行和使用程序进行了规范。第二十一条明确专项资金实施分类管理，并对不同类别专项资金的管理原则作出具体规定。第二十二、二十三条规定了专项资金用款计划的编制和项目申报的程序。由于专项资金的使用对象范围广、层次多，使用过程中容易出现滞留、截留、挪用等违法行为，《办法》第二十四、二十五、二十六条分别针对省级业务主管部门和市、县（市）政府，财政部门、单位和个人拨付和使用专项资金提出具体要求。
（四）绩效贯穿始终。开展财政支出绩效评价，是财政科学化精细化管理的基本要求，也是深化财政改革的必然。为保障绩效评价工作的有效开展，《办法》将绩效管理的要求贯穿全文，融入到专项资金管理的各个环节，这是《办法》的又一大特色。第一章总则将绩效评价作为专项资金管理的一项重要基本原则，第二章明确开展专项资金绩效评价是财政部门和业务主管部门的管理职责，第三章规定在提出设立专项资金申请时要提供绩效目标，省级财政部门应当会同省级业务主管部门对专项资金设立的绩效目标组织论证，专项资金达不到主要绩效目标的要调整或撤销。第四章要求注重发挥专项资金的引导和杠杆作用，经省政府批准，省级财政部门可以根据专项资金使用情况，对间隙资金统筹安排、合理调度，提高资金使用效益。第五章更是用整章篇幅对如何开展专项资金绩效评价工作作出具体规定，明确财政部门和业务主管部门在绩效评价工作中的职责分工，要求建立专项资金项目绩效目标管理机制和绩效评价体系，建立专项资金绩效评价办法，专项资金绩效评价结果应当作为以后年度预算安排和完善预算管理的重要依据。
（五）法律责任明确。为避免重复，同时为避免与上位法相冲突，《办法》第三十六条明确，违反本办法规定，法律、法规、规章已有处罚规定的，从其规定。针对在专项资金管理和使用中容易发生的未经批准调整专项资金使用范围或者金额，以虚报、冒领、伪造等手段骗取专项资金，未执行专项资金项目支出预算，未经批准变更项目内容或者调整预算等影响恶劣的违法行为，在现行法律、法规、规章又没有相应法律责任规定的情况，《办法》第三十八条规定，由省级财政部门责令改正，调整有关会计账目，核减或者停止拨付专项资金；情节严重的，在一至三年内禁止申报该专项资金的使用项目。此外，为防止个别部门将未纳入预算管理的非税收入设立专项资金，《办法》第三十七条规定，未经批准设立专项资金或者未经批准延长专项资金执行期的，由省级财政部门报省政府批准后，撤销该专项资金，并没收相关资金。
